各乡镇人民政府（街道办事处、园区管委会），县政府直属各单位：

现将《长兴县高质量推进低效用地再开发试点工作实施方案（2023—2027年）》印发给你们，请认真贯彻执行。

长兴县人民政府   

2024年6月18日

长兴县高质量推进低效用地再开发试点工作

实施方案（2023—2027年）

为深入贯彻落实党中央、国务院关于实施全面节约战略等决策部署，根据《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）精神和《湖州市人民政府关于印发湖州市高质量推进低效用地再开发试点实施方案（2023—2027年）的通知》（湖政发〔2024〕2号）和省、市有关要求，聚焦盘活利用存量土地，提高土地利用效率，高质量推进我县低效用地再开发试点工作，全面提升长兴国土空间治理现代化水平，特制定本方案。

一、总体要求

（一）指导思想。

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大精神和全国生态环境保护大会要求，坚持最严格的耕地保护制度、最严格的节约集约用地制度和最严格的生态环境保护制度，以“在湖州看见美丽中国”实干争先主题实践为载体，以国土空间规划为引领，以提高存量土地资源配置效率为核心，在规划实施、要素配置、存量盘活、集约利用等领域先行先试，推进低效用地再开发，探索“高水平保护、高效能治理、高质量保障、高效率利用、高品质生活”的实现路径，推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变，奋力绘就中国式现代化“富美长兴”精彩篇章。

（二）工作原则。

1.坚持绿色发展。忠实践行习近平生态文明思想，坚持以人民为中心，转变发展理念，严守红线底线，确保耕地不减少、建设用地总量不突破、生态保护红线保持稳定，推动长兴经济、社会高质量发展。

2.坚持目标导向。以实现自然资源利用效益最大化为目标，全面贯彻自然资源节约集约利用理念。坚持把盘活的城乡空间资源更多地用于民生所需和实体经济发展，补齐基础设施和公共服务设施短板，改善城乡人居环境，保障产业项目落地和转型升级。不断探索节约用地新机制、新模式，促进土地高效利用，推动形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。

3.坚持统筹规划。统筹经济社会发展和资源环境保护，科学编制低效用地再开发专项规划，合理确定再开发重点区域、重点类型、具体单元。强化系统观念，从单宗地的盘活利用转变为综合片区、空间规划单元的统筹谋划，从原来“单兵作战”模式转变为多部门协同模式，从单一的政策工具转变为综合运用政策工具。

4.坚持政策创新。聚焦长兴低效用地再开发领域规划调整难、税费负担重、土地征拆难、运行资金不足、供应方式单一、历史遗留问题多等重点问题、关键环节，运用系统改革的思维，加大政策创新供给力度，构建开放型、综合性、多元化政策体系，充分调动政府、集体、土地使用权人及相关权利人的积极性。

5.坚持依法依规。坚持政府引导，市场化运作，正确处理在低效用地再开发过程中的经济、法律关系，强化土地资源、资产、资本“三位一体”管理，科学合理制定方案和配套政策，规范推进，有序实施，做到公正、公平、公开，切实保障土地权利人的合法权益。

（三）工作目标。

以“有为政府+有效市场”双轮驱动，围绕盘活利用存量用地，聚焦低效用地再开发，重点从规划统筹、收储支撑、政策激励、基础保障4个方面探索创新政策举措，通过“存量换增量”“地下换地上”“资金、技术、数据换空间”节地技术和模式，全面形成空间布局均衡化、要素配置精准化、资源利用高效化、权益保障法治化的具有长兴特色的低效用地再开发工作格局。通过四年探索实践，以高耗低效企业整治提升、低效住宅片区、低效工业片区、低效村庄整治改造和废弃矿地片区利用，实现空间布局结构不断优化、资源开发利用水平不断提升、城乡风貌品质不断升级。

二、再开发范围和实施路径

（一）再开发范围。

低效用地是指布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧、闲置废弃以及不符合生产和环保要求的城镇和乡村地区存量建设用地。列入再开发范围的低效用地必须符合法定的国土空间规划，权属清晰、不存在争议。现状为闲置土地不得列入改造开发范围。主要包括：

1.规划纳入改造的存量建设用地。布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等；不符合安全生产和环保要求的用地。违法建筑拆除后符合利用条件的空置土地。

2.利用水平低的存量建设用地。利用和产出强度明显低于节约集约用地控制标准的土地；产业落后、企业经营困难需要退出的产业用地；符合规划的空闲矿地。

3.用途不合理的存量建设用地。不符合产业发展政策导向要求，属于国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；因规划调整，“退二进三”产业用地。

4.纳入土地整治的农村建设用地。分布散、规模小、利用粗放、空置闲置的村庄建设用地；需要实施搬迁撤并类村庄和零星农居点。

5.其他低效用地。其他经认定符合低效用地条件的存量建设用地。如不再使用的乡镇企业用地、空闲场地、废弃道路、废弃殡葬用地、废弃宗教和社会福利用地、废弃教育和医疗用地等。

（二）再开发实施路径。

1.城市有机更新。雉城街道等乡镇（街道）以危旧住宅小区、老旧商业区、城中村拆建整治为重点，泗安镇等乡镇以集镇改造提升为重点，科学谋划中心城区和中心集镇存量空间，完善优质教育、医疗、路网等基础设施配套，强化城镇服务功能，打造特色公共空间体系，鼓励实施连片再开发，有效释放“存量空间”的“增量价值”。（责任单位：★县建设局、县发改局、县财政局、县自然资源和规划局、县民政局、县卫生健康局、县文广旅体局、长兴城投集团，各乡镇＜街道、园区＞）

2.工业全域有机更新。县开发区等乡镇（街道、园区）以低效企业腾退盘活、老旧工业园区改造更新、传统产业转型升级、化工园区优化提升为重点，水口乡等乡镇（街道、园区）以工业用地“退二进三”为重点，持续深化全县工业平台边界外工业用地腾退复垦，运用工业用地和地企对应调查成果，参照“亩均论英雄”数据，有效识别低效工业用地。按照“规划引领、目标协同、突出重点、分类施策、清单推进、全域更新”的实施路径，促进工业空间结构优化、集约高效利用，加快实施“腾笼换鸟”与技术改造。（责任单位：★县经信局、县发改局、县商务局、县财政局、县自然资源和规划局、生态环境局长兴分局、县文广旅体局、县科技局、县建设局，各乡镇＜街道、园区＞）

3.土地综合整治。虹星桥镇等乡镇（街道）以分布散、规模小、利用粗放的农用地、村庄建设用地为重点，通过“百千万”永久基本农田集中连片整治、高标准农田建设、搬迁撤并类村庄和零星农居点等方式，实现农用地提质增量、村庄建设用地集聚增效、生态环境修复提升。持续推进土地综合整治和集体经营性建设用地入市试点工作，探索建立收益分配、耕地保护、生态平衡、绿色发展的四大制度体系，做好保护、共富、生态、绿色发展融合文章，促进乡村产业振兴。（责任单位：★县自然资源和规划局、县农业农村局、县财政局、县文广旅体局、县水利局、县交通运输局，各乡镇＜街道、园区＞）

4.废弃矿地再利用。和平镇、煤山镇、县开发区（李家巷镇）等乡镇（园区）以历史形成的废弃矿地修复利用为重点，因地制宜、分类施策，通过恢复废弃矿山自然生态系统，利用存量矿山建设用地，完善公共基础配套设施，提升人居生活和环境质量；培育建设一批富有特色、具有带动辐射效应的农文旅特色项目；打造新型产业基地，引进高新产业、特色产业，促进地方经济发展。（责任单位：★县自然资源和规划局、县经信局、县发改局、县商务局、县财政局、生态环境局长兴分局、县文广旅体局、县科技局、县建设局，有关乡镇＜街道、园区＞）

三、再开发工作实施内容

（一）再开发模式。

1.协商收回。对企业因项目、资金、预期效益等原因无法按约定开发的、法律规定不可改变土地用途或改变用途应当由政府收回的项目用地，县政府采取协商收回土地使用权后，依法重新组织土地出让。

2.市场流转。企业依法取得土地使用权后，用地已满足转让条件的前提下，鼓励依法流转土地使用权，由市场主体收购相邻多宗地块实施再开发，或与相邻多宗地块的原土地使用权人进行合作再开发。也可通过入股、联营等形式引入第三方合作开发。

3.协议置换。对政府因实施规划或项目实施，需要异地搬迁的符合国家产业政策的工业项目，经县政府依法批准收回原国有土地使用权的，可以协议方式为原土地使用权人异地置换安排工业用地。

4.增容技改。工业企业可以利用现有厂房、土地开展技术改造，在符合规划、不改变土地用途的前提下，经审批后实施拆建、改扩建、加层改造、利用地下空间等途径提高土地投资强度、利用效率和容积率。

5.转型利用。企业可利用已有存量资源发展国家支持产业和行业，可保留其工业用途不变，经依法批准后使用；需要改变用途并办理有偿使用手续的，在符合规划、确保安全的前提下，经批准以协议方式处置，实现存量房产资源盘活利用。

6.其他方式。再开发用于公共基础设施或公益事业项目建设或通过其他方式进行再开发，并办理土地使用手续。

对低效用地相对集中的区域，各乡镇（街道、园区）可进行片区开发，不局限于上述开发模式，鼓励依法探索创新。

（二）再开发主体。

政府、企业、集体经济组织均可作为低效用地再开发的主体。

1.政府主导再开发。政府确定的重点改造区域，可由政府主导进行开发建设；再开发后土地用途为商品住宅的，或原土地使用权人有开发意愿但没有开发能力的项目，由政府依法收回或收购土地使用权进行招拍挂。

2.集体经济组织自行或合作再开发。涉及存量集体建设用地，鼓励集体经济组织和原集体建设用地使用权人积极参与城中村等集体建设用地改造开发；同时，结合本轮深化集体经营性建设用地入市试点契机，可按照试点要求，进行多种方式的改造开发。

3.原土地使用权人自主再开发。在符合规划的前提下，原国有土地使用权人可通过自主、联营、入股、转让等多种方式进行改造开发。

4.市场主体参与再开发。鼓励和支持民间资本参与，鼓励市场主体收购相邻多宗低效利用地块进行集中改造开发。鼓励县国有企业利用市场机制开展低效用地再开发。

（三）再开发政策探索。

1.探索规划管控引领。依据国土空间总体规划和调查底数，健全规划衔接协调机制，在统筹衔接城市更新等专项规划基础上，组织编制低效用地再开发专项规划，明确目标和任务，划定低效用地再开发重点区域和空间单元。将专项规划研究成果纳入控制性详细规划和村庄规划，作为核发规划许可的法定依据。

2.探索完善土地收储机制。结合经济社会发展要求、规划实施需要以及改造项目实际，深化区片统筹、整体推进，以政府收储、政府平台机构收购整合再开发为主，探索自主改造、政企合作、企企合作及连片开发、统招统租、整治提升等方式，建立健全全县“统一计划、统一储备、统一供应、多方参与”收储机制，因地制宜推进低效用地再开发、再利用。探索将难以独立开发的零星地块，与相邻产业地块一并出具规划条件，整体供应给相邻产业项目用于增资扩产（商品住宅除外）。统筹保障土地储备、基础设施开发建设等资金投入，可从国有土地收益基金、土地出让收入以及经财政部门批准可用于土地储备的其他财政资金等资金中统筹安排。

3.探索资金渠道多元化。完善国有土地收益基金管理制度，结合土地储备需求合理确定计提比例，强化资金支撑。探索用地、财税、金融等政策有机融合，在统筹用好国有土地收益基金、土地出让收入等资金基础上，积极争取城中村、土地综合整治、生态修复等有关政策性资金，优先用于基础设施建设。在风险可控、可持续的前提下，探索通过成立专项资金、发行专项债、寻求银行信贷支持等方式，依法拓宽改造资金的来源渠道，解决筹融资难的问题。

4.探索完善征收补偿办法。结合实际出台低效用地再开发中土地征收补偿安置实施细则和具体办法，拓展补偿安置的途径，完善补偿安置的方式、标准，依据国土空间规划合理确定土地征收成片开发规模及公益性用地比例等具体要求，加快推进土地征收工作。

5.探索土地立体开发混合利用。探索建立建设用地地表、地上、地下分层设立使用权，完善地上、地下空间的供应方式、供应价格等土地利用政策，鼓励土地立体开发；探索土地混合开发与建筑复合利用、容积率奖励等政策，明确用途转换和兼容使用正负面清单、比例管控、供应方式等政策要求，推进土地混合利用；探索废弃矿地综合利用，多业态并存、多用途混合利用，形成经济效率、社会效益齐头并进良性机制。

6.探索资源资产组合供应。在特定国土空间范围内，同一使用权人需使用多个门类自然资源资产的，可实行组合包供应，将各个门类自然资源的使用条件、开发要求、标的价值、溢价比例等纳入供应方案，通过省自然资源智慧交易服务平台，一并对社会公告、签订配置合同，按职责进行监管。

7.探索完善土地供应方式。鼓励原土地使用权人改造开发，除法律规定不可改变土地用途或改变用途应当由政府收回外，完善原土地使用权人申请改变土地用途、签订变更协议的程序和办法。鼓励集中连片改造开发，在权属清晰无争议、过程公开透明、充分竞争参与、产业导向优先的前提下，不同用途地块可混合供应。根据产业的生命周期特征，合理采取弹性年期出让、先租后让、租让结合、长期租赁等方式，灵活确定土地供应方式和使用年期。依据国土空间规划确定规划指标，坚持“净地”供应，按照公开择优原则，建立竞争性准入机制，探索依法实施综合评价出让或带设计方案出让。

8.探索存量建筑盘活利用。对再开发中涉及的符合规划可以保留的建筑，探索存量保留建筑实施用途转换和兼容使用的条件和规则，完善相关审批事项办理程序，支持商业用房、办公用房去库存以及存量工业用房盘活利用。鼓励利用存量房产等空间资源支持重点产业和行业发展，允许享受最长5年的不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策，过渡期满后依法经批准后可按协议方式办理供地。

9.探索优化地价政策工具。完善低效用地再开发地价计收补缴标准，分不同区域、不同用地类别改变用途后，以市场评估价（或基准地价、标定地价）的一定比例核定补缴地价款；探索以市场评估价为基础按程序确定地价款，综合考虑土地整理投入、移交公益性用地或建筑面积、配建基础设施和公共服务设施以及多地块联动改造等成本。探索完善低效工业用地再开发不再增缴土地价款的细分用途和条件。

10.探索完善收益分享机制。对实施区域统筹和成片开发涉及的边角地、夹心地、插花地等零星低效用地，探索集体建设用地之间、国有建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间，按照“面积相近或价值相当、双方自愿、凭证置换”原则，经批准后进行置换，依法办理登记。探索完善土地增值收益分享机制，完善原土地使用权人货币化补偿标准，拓展实物补偿的途径。优化保障性住房用地规划选址和土地供应，探索城中村改造地块除安置房外的住宅用地及建筑规模按照一定比例建设保障性住房，支持利用闲置低效工业、商业、办公等非住宅用地建设保障性住房，鼓励利用集体建设用地建设保障性租赁住房。

11.探索妥善处理历史遗留问题。对于历史形成的没有合法用地手续的建设用地，要根据全国国土调查结果、区分发生的不同时期依法依规分类明确认定标准和处置政策，予以妥善处理，确保底数清晰、封闭运作、严控新增、结果可控。对第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均调查认定为建设用地的，在符合规划用途前提下，允许按建设用地办理土地征收等手续，按现行《土地管理法》规定落实征地补偿安置；对其地上建筑物、构筑物，不符合规划要求、违反《城乡规划法》相关规定的，依法依规予以处置。加快超期未开发住宅用地的依法处置，摸清底数和原因，落实责任单位，制定分类型、分步骤依法收回的具体措施。

四、实施步骤

（一）开展低效用地调查。因地制宜制定低效片区、低效宗地认定标准。以第三次全国国土调查及最新年度国土变更调查成果为基础，全面查清全县低效用地及历史遗留用地底数，于2024年5月底前全部实现上图入库，报市低效用地再开发领导小组审核后逐级上报备案，并纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，作为后期各地相关政策实施和成效评估的依据。后期根据国家、省、市工作部署可随工作推进情况动态更新补充入库。

（二）编制工作方案和年度计划。结合国土空间规划，明确试点对象，推进试点项目实施，针对项目实施中的重点、难点开展创新性政策研究，同步编制低效用地再开发专项规划，落实再开发空间单元详细规划，明确年度实施计划、项目清单，细化形成片区开发建设方案，并于2024年5月底前完成重点谋划片区和项目清单并报市低效用地再开发领导小组备案。

（三）组织实施。根据专项规划、年度实施计划和实施项目清单，按照月度、季度、年度的工作节奏要求，“一区一策”“一地一策”加快推进试点工作。“低效用地再开发试点工作”列入县委县政府2024年度中心工作和对乡镇（街道、园区）综合考核体系，通过亮晒排名、工作通报等方式，确保试点期间各项目标任务的落实。

（四）完善配套政策。各有关部门，尤其是各项工作的牵头部门，要加强低效用地再开发支持政策的研究，从产业、土地、资金等方面加强保障，出台激励措施，有效破解低效用地再开发过程中遇到的难题，为低效用地再开发提供政策支撑。

（五）总结评估提升。各部门要根据低效用地再开发试点工作进度，边实践边总结。各乡镇（街道、园区）每双月向县低效用地再开发工作专班报送工作推进情况，包括工作进展及成效、制度建设情况、项目实施情况、典型案例和难点问题。工作专班加强督促指导，2025年9月底前，完成试点期的中期评估和项目实施成效评估工作，加速形成更加完善的配套政策措施，总结具有长兴辨识度的经验做法，打造具有影响力和引领示范作用的典型低效用地再开发长兴模式，形成实用、管用的具有长兴特色的场景应用标志性成果，并于2027年9月底前形成试点工作总结报告。

五、保障措施

（一）加强组织领导。成立长兴县低效用地再开发试点工作专班，由县委、县政府主要领导任专班组长，县政府分管领导任专班副组长，相关职能部门主要负责人为成员，承担具体研判调度、通报监督、考核评价、风险防控等工作，全方位指导低效用地再开发试点工作。工作专班下设办公室，办公室设在县自然资源和规划局，负责改革试点日常工作；办公室主任由县自然资源和规划局主要负责人兼任，并从相关部门抽调骨干力量实体化运作。各相关部门和单位要解放思想、统筹资源、优化服务、创新机制，合力推进试点工作有序实施。

（二）健全工作机制。建立试点工作联席会议制度，定期召开会议，研究解决工作推进过程中的重要问题。各牵头部门要按照职责分工，统筹协调和指导推进低效用地再开发试点工作，加强协同配合，强化政策集成。各实施重点片区的乡镇（街道、园区）要切实履行主体责任，明确实施责任主体，任务分解落实到人，确保再开发项目推进时序、实施质量、后期监管的有效闭环，全面构建横向协作、纵向联动的大联动、大协同工作格局。

（三）强化保障支持。各相关单位要将试点工作经费列入部门预算，财政部门加强对试点工作的经费保障。邀请规划、用地、财税、金融等领域专家，组建低效用地再开发工作智囊团，加强专业指导把关。基于国土空间信息平台，建设低效用地开发利用管理数据库，夯实低效用地开发利用全生命周期空间数据管理基础，实现智能化、数字化监测。

（四）加强宣传激励。通过广播电视、报刊杂志、互联网等途径，广泛宣传推进低效用地再开发工作的重要意义，提高低效用地再开发试点工作的公开性和透明度，保障群众的知情权、参与权、监督权，畅通信息反馈渠道，妥善处理群众合理诉求，引导社会力量和市场主体积极参与此项工作，为全县推进低效用地再开发试点工作营造良好的社会氛围。加强对典型案例、试点成效的总结推广，并鼓励干部敢于担当、实干争先，对推动工作不力、侵害群众利益的，要通报批评、及时整改；对表现突出的集体和个人，要给予奖励。

六、附则

本方案自公布之日起30日后施行，文件施行期间，法律法规及上级政策文件另有规定的，从其规定。

附件：长兴县低效用地再开发试点工作专班成员名单

附件

长兴县低效用地再开发试点工作专班成员名单

组  长：朱  伟（县委）

姜  华（县政府）

副组长：王何勇（县政府）

成  员：徐  诚（县政府办）

蒋德刚（县委史志室）

刘纪汉（县委政法委）

朱自强（县发改局）

尹明英（县经信局）

朱为兵（县财政局）

徐  珏（县司法局）

陈峻强（县建设局）

张绍华（县商务局）

李建成（县农业农村局）

钱学良（县水利局）

朱炜江（县人力社保局）

沈自强（县民政局）

黄文娟（县文广旅体局）

蒋  烈（县审计局）

施忠斌（县市场监管局）

王利群（生态环境局长兴分局）

刘柏平（县政务办）

邵永杰（县自然资源和规划局）

柳颖君（国家金融监督管理总局长兴监管支局）

各乡镇（街道、园区）党政主要领导

工作专班下设办公室，办公室设在县自然资源和规划局，邵永杰兼任办公室主任，沈达任办公室副主任，负责日常事务协调。