一、立法的背景与目的

养犬管理反映城市管理细节，关系群众民生幸福，体现社会文明程度。近年来，我市高度重视养犬管理，在规范养犬行为等方面做了大量工作，取得了一定成效。然而，由于缺少一部切合我市实际的地方性法规，犬吠扰民、不文明遛犬、遗弃虐待犬只等突出问题仍未得到有效解决。因此，开展养犬管理立法，以制度构建为基础，更高水平开展养犬管理工作，将助力我市“形象美”“和谐美”建设，进一步提升我市城市品质与形象。

《湖州市养犬管理规定》（以下简称《规定》）第一条规定了立法目的，主要包括两个方面：从工作的角度，是为了“规范养犬行为”，主要是加强对养犬行为的管理，提倡引导文明养犬，监督惩戒不文明养犬，增强养犬人规范、文明养犬的责任意识等；从社会的角度，是为了“保障公民健康和人身安全，维护社会公共秩序，改善城乡环境卫生”，主要是尽可能降低犬只伤人风险以及犬只伤人后带来的狂犬病染病风险，减少养犬行为对他人日常生活与工作的干扰，防止犬只随地便溺等影响市容市貌的不文明行为。

二、关于养犬管理区域划分

养犬管理已成为社会基层治理的重要组成部分，应当因地制宜地加以组织实施。《规定》第二条第二款明确“养犬实行重点管理区和一般管理区管理。重点管理区为城市、镇建成区和开发区（园区）等实行城市化管理的区域以及区县人民政府划定并公布的其他区域”。鉴于管理区域划分直接关系到《规定》具体条款适用，将对区域内单位和个人养犬的权利义务以及政府部门的养犬管理工作带来全面影响，区县人民政府根据该条款划定“其他区域”时，应当综合考虑辖区内人口密度、实际管理需要、执法力量等因素，在广泛征求意见、充分研究论证的基础上，审慎地作出决定，实践中一般应优先考虑人流量较大的实行景点化管理的农村地区以及人口密度较高的农民集中居住点等区域。另外，为便于该条款实施，除“其他区域”之外，区县人民政府应当向全社会整体公布辖内的养犬重点管理区；如遇行政区划变更等情形，也应当及时重新划定并向社会公布。

三、关于职责分工

养犬管理事关群众的幸福感、获得感、安全感，而不文明养犬极易引发矛盾纠纷，影响社会和谐稳定。因此，政府及其部门应当积极担当、主动作为、协力推进。

《规定》第四条第一款对于市、区县人民政府开展养犬管理提出以下要求：一是“将养犬管理纳入基层治理体系”，即在思想认识上，要立足于夯实社会治理的基层基础，着力抓好养犬管理工作；二是“建立养犬管理工作协调机制和责任制度”，即在制度建设上，要完善工作机制和制度，协调相关政府职能部门，督促部门责任落实，形成统筹推进的工作合力；三是“将养犬管理工作所需资金纳入财政预算”，即从服务保障上，要在犬只狂犬病免疫接种、犬只电子身份标识植入、犬牌制发、犬尸无害化处理、养犬管理信息平台建设以及犬只收容等方面，强化财政资金支持。该条第三款规定了乡镇人民政府、街道办事处养犬管理的属地职责以及配合政府部门开展相关工作的职责，其中“负责所辖一般管理区的流浪犬捕捉和移送”主要是落实《中华人民共和国动物防疫法》的相关规定。

《规定》第五条明确了养犬管理各主要政府部门的职责。该条第一款将综合行政执法部门确定为养犬管理的主管部门，其职责中“负责犬只准养登记”是一项综合性的工作，具体包括犬只信息的收集和登记、养犬人申请养犬条件审核、犬牌的制作和发放、犬只电子身份标识植入、犬只准养延续登记办理等等。该条第二款规定公安机关“依法查处犬只扰民、伤人等行为”，其中“依法”主要指依照《中华人民共和国治安管理处罚法》等上位法律法规以及本法规的相关规定。该条第三款规定农业农村部门“指导死亡犬只无害化处理工作”。实践中，该项工作可由农业农村部门委托专业公司具体实施，而农业农村部门应当按照《中华人民共和国动物防疫法》《浙江省动物防疫条例》等上位法律法规规定以及本法规的要求，统筹做好指导工作。

四、关于犬只狂犬病免疫制度

狂犬病是一种烈性的人畜共患病。为了切实加强源头安全防范，《规定》第七条第一款规定包括重点管理区和一般管理区在内的全市区域实行犬只狂犬病免疫制度。养犬人应当严格按照该条款所规定的时间要求，及时为所饲养的犬只接种狂犬病疫苗；否则，农业农村部门应当依照《中华人民共和国动物防疫法》第九十二条规定进行处罚。农业农村部门在加强犬只防疫监督管理的同时，还应当促进服务保障，按照该条第二款规定的“方便接种、合理分布的原则”，确定并向社会公布犬只狂犬病免疫接种点，同时注重发挥宠物诊疗机构等专业力量的作用，便于养犬人就近为饲养犬只接种疫苗。

五、关于犬只准养登记制度

《规定》在充分借鉴我市近年来养犬管理实践经验的基础上，设立犬只准养登记制度，把牢养犬的许可关，并通过与犬只狂犬病免疫制度、犬只限养及禁养、养犬行为规范等相关规定紧密衔接，在法治框架内实现了对养犬行为的整体、系统规范。

《规定》第八条是关于犬只准养登记制度的具体规定。与犬只狂犬病免疫制度保持一致，该条第一款同样要求包括重点管理区和一般管理区在内的全市区域实行犬只准养登记制度。需要强调的是，为确保犬只准养登记制度的落地落实，综合行政执法部门应当及时制定相关配套制度或规范，进一步细化、明确犬只准养登记服务点设置、养犬人申请养犬所需提供的资料清单、养犬管理信息平台操作指南、犬只准养登记审批程序、外来人员携犬来湖的规范要求等内容。

《规定》第八条第二款列举了个人申请养犬应当符合的条件，在实践中需要把握以下内容：一是第二项中的“已办理居住登记”应理解为非本市户籍外来人员按照《浙江省流动人口居住登记条例》相关规定办理居住登记或者取得居住证。二是关于第三项“独户居住”的理解把握。鉴于群租房普遍存在居住密度过高、安全隐患突出、卫生条件差等问题，该项规定主要是为了禁止群租房养犬，以避免因养犬进一步引发矛盾纠纷，加剧安全、卫生等方面问题。实践中，对于租户较少的合租房养犬，主管部门在综合考虑人均居住面积、房屋整体的安全和卫生条件、合租人意愿等因素的基础上可酌情把握。三是第四项中的“所养犬只符合准养条件”主要是指所养犬只符合《规定》第十条关于养犬数量和种类的规定。

对于养犬人申请养犬符合条件的，《规定》第八条第四款要求综合行政执法部门为犬只“植入电子身份标识”。需要说明的是，上述犬只电子身份标识并不具备追踪定位功能，其主要作用是录入犬只身份信息，以有效解决因犬牌易丢失等情况而导致犬只身份信息无法识别所带来的问题，便于养犬人及时找回其走失犬只，同时也便于执法部门查处养犬违法行为。

犬只准养登记制度是一项持续性的管理制度，《规定》第九条对于犬只准养登记的后续管理作出规定。犬只准养登记有效期即将届满时，该条第一款规定“养犬人需要继续养犬的，应当申请办理延续登记”。实践中，为加强对犬只准养的持续性监管，综合行政执法部门在办理延续登记时，应当对照《规定》第八条申请养犬条件的有关规定进行审核。同样，养犬人自身也应当自觉做好养犬信息的动态维护，按照该条第二款要求，及时申请办理变更登记或者注销登记。关于“养犬信息变更”，实践中综合行政执法部门应当明确须申请办理变更登记或者注销登记的事项清单，以便于条款的执行。

六、关于犬只限养及禁养规定

从维护社会公共利益出发，《规定》注重源头管理，严控养犬数量和种类，将“禁限结合”纳入养犬管理基本原则，第十条即是这一原则的具体规定。

该条第一款规定“重点管理区内个人养犬的，每一户籍且每一固定住所限养一只”。对此，需要说明以下几点：一是“户籍”既包括本市户籍，也包括外地户籍；二是在养犬人拥有多处住所的情况下，“固定住所”一般指养犬人日常居住的住所，养犬人应当以该“固定住所”申请办理犬只准养登记，不得出现拥有多处住所而饲养多只犬的情形；三是“每一户籍”和“每一固定住所”在同时符合的情况下才可申请养犬一只。

该条第二款的“自行处理”是指，养犬人在不违反上位法律法规和本法规相关规定的前提下，自行妥善处理超过限养数量的犬只，实践中通常可以将犬只交由符合申请养犬条件的其他养犬人饲养。《规定》第十七条第二款的“自行处理”也作同样理解。

该条第三款所称“烈性犬”，是指攻击性强，对公共安全潜在威胁性大，依法被市公安机关会同市农业农村部门确认为烈性犬的犬只品种；“大型犬”是指犬只肩高或者体长超过市公安机关会同市农业农村部门确定的标准，对公共安全具有较强潜在威胁的犬只。需要强调的是，市公安机关在会同市农业农村部门确定禁养犬名录和标准时，应当事先进行充分研究论证，同时对于从事养犬管理的工作人员，应当加强禁养犬认定的培训与指导，以便于相关工作开展。

考虑到残疾人在日常生活中对于服务犬只的现实需要，该条第六款规定残疾人饲养服务犬只不受该条第一款、第三款犬只限养及禁养规定。对于残疾人饲养服务犬只，实践中应注意把握以下几点：一是该条款所称“残疾人”必须持有残疾人证；二是服务犬只主要用于残疾人的导盲、导听和扶助等，服务犬只的用途应当与残疾人的残疾类别相匹配；三是饲养服务犬只的数量应当与残疾人的实际合理需要相适应，不得饲养明显超过合理数量的犬只。《规定》第十三条第五款“服务犬只”的理解与把握同样需关注上述几点。

七、关于养犬行为规范

《规定》坚持问题导向，在第十一条、第十二条分别对日常养犬和携犬出户分别作了规范。鉴于本次立法是聚焦重点问题的“小快灵”立法，所以对于上位法、我市其他地方性法规已作规定的养犬违法行为及其罚则，不再作重复规定。对此，作如下补充说明：一是第十一条第一款第一项“犬吠干扰”不即时制止、第二项“放任或者驱使犬只恐吓、伤害他人”的法律责任，由公安机关根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条、第七十五条规定执行。二是对于遗弃犬只造成伤人等情形，养犬人应当按照《中华人民共和国民法典》第七编“侵权责任”第九章“饲养动物损害责任”的相关规定，承担相应民事责任。三是对于死亡犬只，养犬人应当按照《中华人民共和国动物防疫法》第五十七条和《浙江省动物防疫条例》第二十六条的有关规定，做好无害化处理。四是第十二条第一款第二项、第四项、第五项未履行约束犬只义务的法律责任，由综合行政执法部门根据《湖州市文明行为促进条例》第二十九条规定执行。

为增强法规的可操作性，《规定》第十二条第二款允许一般管理区内的烈性犬、大型犬由于诊疗等特殊原因进入重点管理区。所谓“诊疗”主要指在一般管理区内通常不具备医疗条件的手术以及需动用专用器械的检查等。鉴于烈性犬、大型犬相较于一般犬只具有更大的伤人风险，该条款要求一般管理区内携烈性犬、大型犬出户“主动约束犬只避让他人”。所谓“避让他人”应当包括避让其他所有人，而不仅仅包括第十二条第一款第四项中的“儿童、老年人、残疾人、孕妇”。

《规定》第十三条第一款是关于禁止携犬进入区域的规定。需要说明的是：（1）“托儿所、幼儿园、中小学校、医院”的室内和室外区域全面禁止携犬进入。（2）“商场、宾馆、饭店”等场所人员密集的室内区域禁止携犬进入。实践中，执法部门可根据上述场所的人员密集程度、场所经营者和场所内其他人员的意见等酌情把握。同时，出于服务养犬人的考虑，上述场所的经营者可在室外设置专门用于寄存犬只的区域和相关设施；养犬人确有需要也可将犬只寄存于能够提供相应服务的宠物经营性机构。“商场、宾馆、饭店等人员密集场所的室内区域”中的“等”应作等外理解，一般还包括银行、各类办证场所等人员密集的公共区域。（3）所谓“公共交通工具”一般是指乘坐空间内人员数量较多、较密集的公共汽车等，因携带犬只进入存在较为突出的安全隐患和卫生问题，所以本法规对此作出禁止性规定。关于携犬乘坐网约车、出租车等同乘人员数量相对较少的公共交通工具，实践中可由执法部门综合考虑同乘人员数量、驾驶员和同乘人员意愿等因素后酌情把握。

在重大节日或者举办大型活动期间，市、区县人民政府或者经其授权的部门可根据《规定》第十三条第二款规定划定临时禁止携犬进入的区域。对此，在实践中应注意提前向社会发布公告，并加强与养犬人的解释沟通，以避免引发矛盾纠纷。

八、关于犬只收容管理

犬只收容管理是一项系统性工作，需要一系列配套工作制度为支撑。《规定》第十四条第一款“犬只收容单位应当制定犬只防疫、领养等制度”中的“等”应作等外理解，主管部门还应根据管理需要，制定防止犬只繁殖以及犬只的救助、处置等相关工作制度。

《规定》第十四条第二款对养犬人领回其走失犬只作出规定。本法规强调“养犬人自律”的基本原则，因此养犬人必须强化作为养犬行为实施主体的责任意识，一旦发生犬只走失的情况，应当按照《规定》第九条第二款规定及时申请办理变更登记并积极主动找回犬只，在接到管理部门领回其走失犬只的通知后应当及时领回。所谓“养犬人无正当理由逾期不领回的”一般是指养犬人由于各种客观原因或者不可抗因素无法及时领回。对于养犬人在主观上故意不领回其走失犬只的行为，应当“视作弃养”。对此，管理部门应当按照《规定》第十一条关于禁止遗弃犬只的规定进行处罚，并按照《规定》第八条规定禁止养犬人再次申请养犬。

    九、关于禁止犬只经营活动的区域

为防止犬只经营性活动干扰人们的日常生活与工作，《规定》第十五条对于在住宅小区内和办公楼内从事犬只经营活动作出禁止性规定。需要注意的是，“住宅小区”内主要是指住宅小区内部区域，而不包括住宅小区的沿街商铺。对于无照经营等犬只经营活动中的违法行为，执法部门应当依据《中华人民共和国动物防疫法》、国务院《无证无照经营查处办法》等相关法律、法规进行处理。

    十、关于溯及管理

《规定》第十七条以法规公布日期即湖州市人大常委会公告发布日期为基准时间，对于《规定》第十条犬只限养及禁养规定的溯及力加以明确。考虑到法规适用和日常社会治理的习惯，为了保持政府养犬行政管理行为的连续性，并缓解行政执法矛盾以及体现对生命的尊重，《规定》对于法规公布前已经按照政府管理要求接种疫苗并取得犬牌的超过限养数量的非禁养犬只，允许养犬人申请办理犬只准养登记。需要强调的是，《规定》坚持严格规范、禁限结合，因此“鼓励养犬人减少养犬数量”，同时要求“综合行政执法等部门加强指导和服务”。

解读单位及联系方式：长兴县公安局，0572-6633079